СТАТЬИ

В мае 1998 года высший орган западноевропейского союза - совет министров иностранных дел и обороны - на своем заседании на родосе (греция) принял декларацию, во внешнеполитическом разделе которой подчеркивалось: новая европейская архитектура безопасности невозможна без россии. Одновременно подтверждалась готовность зес развивать с россией диалог и сотрудничество по ряду конкретных направлений.

Автор этих строк, работавший советником-посланником посольства россии в брюсселе в 1992-1997 годах и курировавший контакты с зес, хорошо помнит свое впечатление от первого посещения штаб-квартиры союза (только что переехавшей из лондона) в январе 1993 года. Лапидарно это впечатление можно было бы свести к двум формулировкам: "дремлющая организация", "реликт холодной войны".

Однако за прошедшие пять лет многое изменилось. Фактически за это время в развитии зес произошел качественный скачок.

Прежде всего следует отметить беспрецедентно быстрое наращивание этой "кабинетной" организацией, которой было явно слишком просторно в здании бывшего брюссельского банка, оперативно-структурных "мускулов".

В зес появились такие подразделения, как плановая ячейка, ситуационный центр. Спутниковый центр (находится в городе торрехон, испания), разведотдел, военный комитет. Рабочая группа по вопросам стратегической мобильности, создается военный штаб. В систему зес вошла и западноевропейская группа вооружений, созданная в результате преобразования независимой европейской группы программирования (негп).

Хотя зес все еще не имеет прямо ему подчиненных вооруженных сил, он, в принципе, может использовать в своих операциях ряд подответственных ему (и нато) многонациональных формирований: еврокорпус (германия, франция, бельгия, люксембург, испания), центральную дивизию (германия, великобритания, голландия, бельгия), амфибийную бригаду (великобритания, голландия). К этому списку следует добавить создаваемые группировки в рамках еврофора и евромарфора (италия, испания, португалия), которые должны составить своего рода силы быстрого реагирования, а также 1-й германо-голландский корпус.

Речь идет о довольно внушительных силах. Так, только в еврокорпусе насчитывается около 86 тысяч военнослужащих, 800 танков, 2700 бронемашин. Поскольку зес фактически пока не может привлечь их без санкции нато, с правительствами государств - членов союза был согласован список национальных сил, которые могут быть задействованы в зесовских операциях.

С 1996 года зес проводит собственные учения, пока - командно-штабные (серия учений "кризекс"). В соответствии с одобренным пятилетним планом с 2000 года должно начаться проведение союзом полномасштабных полевых и военно-морских учений. Основная направленность этих мероприятий - миротворческие и спасательно-эвакуационные акции. Запланированы также совместные учения с нато, в частности "по управлению кризисной ситуацией на балканах".

В зес обсуждаются (на данном этапе главным образом в рамках его парламентской ассамблеи (азес), формально мало связанной с другими структурами союза) проекты создания "европейской про", системы сбора разведданных с помощью спутников наблюдения, мощного разведцентра, "который имел бы больше шансов получать от государств-членов разведывательную информацию по интересующим зонам, нежели сейчас это имеет место в нато" ( assembles de i'union de i'europe occidentale / une politigue europeenne de renseignement. doc. 1517, 13 mai 1966, p. 11.),

Европейского агентства по вооружениям. Опыт показывает, что в таких вопросах азес играет роль пионера и что рано или поздно они становятся предметом проработки в основных рабочих органах зес.

В принципе, зес, как считает его руководство, уже готов самостоятельно осуществлять небольшие операции. Дело лишь за политической волей государств-членов. Пока такой воли недостает, и практический опыт союза сводится к проведению таможенно-полицейской операции по осуществлению эмбарго на дунае (в рамках режима санкций, введенного в отношении союзной республики югославия), полицейских миссий в мостаре (помощь формированию местной полиции) и албании (инструктаж, инспекции местной полиции). Зес участвовал также в операции "шарп гард" в адриатике, которая проводилась совместно с нато и под ее эгидой.

Второе, что следует отметить в связи с развитием зес - его расширение, в том числе на восток. В 1990 году в союз входили семь постоянных членов (германия, франция, великобритания, италия, нидерланды, бельгия, люксембург), в 1995 году - уже десять (добавились испания, португалия и греция). Кроме того, статус ассоциированных членов зес имели три государства (исландия, норвегия и турция) и наблюдателей - два (ирландия, дания). С января 1995 года статус наблюдателей получили также австрия, финляндия и швеция.

Важнейшим событием следует считать предоставление в 1994 году статуса "ассоциированных партнеров" зес девяти странам центральной и восточной европы (цве) и балтии (до этого с 1992 года участвовавшим в специально созданном при союзе консультативном форуме). Позднее к польше, чехии, венгрии, словакии, румынии, болгарии, латвии, литве и эстонии присоединилась словения.

В результате зес превратился в довольно громоздкую структуру, объединяющую 28 государств. В ней, однако, имеется "твердое ядро" из 10 постоянных членов, которое, собственно, и определяет политику союза. Остальные государства постепенно подтягиваются к практической работе органов зес, но без права решающего голоса. Например, принятая в июле 1997 года брюссельская декларация союза узаконила участие стран-наблюдателей в подготовительной стадии процесса планирования и принятия решений.

"Ассоциированные партнеры", все шире привлекающиеся к проработке тех или иных вопросов в рабочих органах союза, недавно получили также возможность участвовать в обсуждении этих вопросов в постоянном совете - главном руководящем органе зес. Кроме того, они фактически (вне рамок основного заседания) принимают участие в работе высшего органа зес - совета министров иностранных дел и обороны, собирающегося два раза в год на свои заседания.

Каждая из 28 стран зес может участвовать в его миротворческих операциях, в том числе на стадии предварительного планирования.

Особо следует подчеркнуть растущее внимание зес к украине. Если поначалу руководство союза соблюдало в отношении ее и россии определенный паритет, то уже на заседании совмина зес в мае 1996 года украина была названа "важным европейским партнером" союза ( union de i'europe occidentale. conseil des ministres de i'ueo. declaration de birmingham. birmingham, 7 mai 1966, p. 6.), Чего не было сделано в адрес россии. Совмин зес, состоявшийся в париже в мае 1997 года, пошел дальше и одобрил документ постоянного совета об отношениях и областях возможного сотрудничества с украиной ( union de i'europe occidentale. conseil des minisfres de i'ueo. declaration de paris. paris, 13 mai 1997, p. 9.). АНалогичного документа применительно к россии нет.

Справедливости ради надо отметить, что и украина со своей стороны активно развивает контакты с зес. Еще в марте 1997 года она направила в секретариат союза список своих частей и соединений, которые могли бы участвовать в его операциях. Украинское руководство приняло также решение предоставить для учений зес полигон в яворове (львовская область).

В апреле 1997 года зес сделал предложение и россии, и украине подписать рамочное соглашение о возможности использования в зесовских операциях на коммерческих началах тяжелой транспортной авиации каждой из стран. Украина подписала такое соглашение еще осенью 1997 года, россия же только летом 1998 года вышла на переговоры по данному вопросу.

В общем, зес проявляет заинтересованность в развитии контактов с украиной и нащупывает такие пути сближения с ней, которые не слишком ангажировали бы союз, но открывали бы украине перспективу все более тесного сотрудничества с ним.

Третье, что следует отметить в развитии зес - это изменения в его отношениях с евросоюзом и нато, от которых в решающей степени зависит его дальнейшая судьба. Это отражено и во многих документах зес, в которых подчеркивается, что его призвание - быть одновременно "оборонной составляющей" ес и "европейской опорой" нато.

Впервые эти цели были обозначены на саммите ес в маастрихте в 1991 году и на заседании совмина зес в петерсберге в 1992 году. В развитие установки на превращение союза в "оборонную составляющую" ес определил три типа операций, которые могли бы проводиться зесовскими силами: гуманитарные операции, операции по поддержанию мира и спасательно-эвакуационные акции.

С тех пор в зес четко обозначились две тенденции в отношении развития его связей с ес. Франция, в определенной степени поддерживаемая германией, пытается добиться принятия решения о слиянии в перспективе двух организаций. Против этой идеи выступают прежде всего великобритания, но также нидерланды, португалия и некоторые другие. Эти страны вообще опасаются, что слишком быстрое усиление зес с автономным статусом или в качестве "оборонной составляющей" ес может обернуться подрывом "атлантической солидарности" и ослаблением роли нато.

На межправительственной конференции ес, проходившей в 1996-1997 годах, франция, германия, италия, испания, бельгия и люксембург представили проект "о постепенной интеграции зес в ес", который предполагал их поэтапное слияние в течение 10 лет. Проект, однако, не прошел, и на саммите ес в амстердаме в 1997 году было принято решение о сохранении автономии зес. Вместе с тем на саммите был одобрен протокол, предусматривающий, что в течение года после его вступления в силу (это произошло 2 октября 1997 года) ес и зес предпримут меры по укреплению сотрудничества между ними. Эту же цель преследовала принятая в июле 1997 года на чрезвычайном заседании совмина зес брюссельская декларация зес, в которой фиксировалось право ес поручать зес вырабатывать и претворять в жизнь решения, "имеющие оборонные аспекты".

Таким образом, идея слияния была отодвинута на неопределенное время. Вместе с тем компромиссным результатом борьбы двух тенденций в союзе стало усиление политико-юридической связи между ес и зес.

В последнее время началось продвижение к формированию их организационно-структурной связи, в частности на уровне двух генеральных секретариатов. Кроме того, в соответствии с решением саммита, проходившего в амстердаме в июле 1997 года, обе организации приступили к созданию группы политического планирования и раннего слежения. В ее задачи будут входить: отслеживание ситуаций, имеющих отношение к совместной внешней политике и политике в области безопасности ес (кфсп); анализ национальных интересов государств - членов ес и зес и их влияние на будущую кфсп. В целом на эту структуру возлагается амбициозная функция определения параметров, по которым возможно ускоренное продвижение кфсп.

Рубежным событием в отношениях зес с нато следует считать решения брюссельского саммита альянса в январе 1994 года, официально признавшего особую роль европейского компонента в своих рамках и призвание зес быть "европейской опорой" нато. Альянс дал согласие на создание многонациональных оперативных сил (мос) двойного подчинения, что позволяло зес в перспективе использовать штабы и инфраструктуру нато.

С тех пор до реального создания мос дело не дошло прежде всего из-за, мягко говоря, настороженного отношения к этой идее сша, особенно на начальном этапе. Нельзя, однако, считать, что ничего не было сделано. Зес и нато достигли ряда договоренностей, которые приближают эту перспективу. Наиболее важными из них, видимо, следует считать те, которые открывают зес возможность участия в военном планировании альянса. С весны 1998 года зес представляет нато свои предложения, касающиеся альянса в области военного строительства по двухлетнему циклу.

Зесовцы не скрывают, что согласование "модальностей" мос по всем параметрам (военный, технический, тыловое обеспечение, секретность, юридический статус и регламентация прав и обязанностей военнослужащих и т.П.) Проходило и проходит трудно. Для них, однако, главное, что этот процесс продолжается и что в основу мос положен модульный принцип, который, как рассчитывают в зес, облегчит не только быстрое задействование мос в операциях союза, но и претворение в жизнь идеи политического контроля и стратегического управления с его стороны в отношении этих операций.

Иными словами, в зес надеются на достижение определенной автономии в осуществлении операций с использованием мос. Понятно, что сша, на словах признающие "европейский компонент" в нато, а на деле тормозящие его развитие, рассчитывают на другое: поскольку без них вряд ли возможно составление штабных "модулей" и использование инфраструктуры нато, они так или иначе будут контролировать мос и проводимые ими операции.

Руководство зес, играя в это перетягивание каната, исходит из того, что реальное усиление союза пока может происходить только в рамках сближения с альянсом. Отсюда выдвинутая генеральным секретарем зес ж.Кутилейру идея заключения хартии нато - зес - своего рода свода правил взаимодействия между ними. Натовцы, однако, не торопятся с ответом.

На заседании совмина зес в эрфурте в ноябре 1997 года в качестве приоритетных были поставлены задачи: создание координационного механизма нато - зес на период кризисов, а также механизма консультаций между ними по вопросам будущих операций мос; завершение подготовки рамочного соглашения о принципах передачи, использования и возврата сил и средств нато (то есть мос), задействованных в операциях зес ( union fife i'europe occidentale. conseil des ministres de i'ueo. declaration d'eifurt. erfurt, 11 novembre 1997, p. 5.). ДОговоренности по этим вопросам ожидаются в обозримом будущем.

Вместе с тем в зес была разработана концепция "рамочной нации", предусматривающая проведение операций по инициативе и под эгидой одного или нескольких государств-членов национальными силами стран зес. По существу речь идет о создании альтернативы мос, не зависящей от сша.

Суммируя, можно сказать, что в последнее время зес существенно усиливает свои связи с нато, фактически превращаясь в своеобразную сцепку между этим альянсом и ес. Мос призваны стать важнейшим ее звеном. Сможет ли, однако, зес выполнять функцию "европейской опоры" нато, остается большим вопросом, поскольку очевидно нежелание сша поступиться в пользу западно-европейцев хотя бы частью своего безусловного контроля над этой организацией. Скорее всего сша будут идти навстречу зес именно в той мере, в какой это будет позволять им "привязывать" с помощью данной сцепки к нато евросоюз. Кроме того, они не исключают ситуацию, когда зес можно будет поручить проведение какой-либо необходимой западу, но непопулярной в сша и нато операции.

Более обнадеживающими выглядят перспективы зес в отношении роли "оборонной составляющей" европейского союза, в частности в связи с предстоящим в нем после введения евро новым этапом интеграции. В россии основное внимание уделяется сейчас финансово-экономическим аспектам этого поистине революционного шага. Между тем он неизбежно повлечет за собой ускорение продвижения ес к совместной внешней политике и политике в области безопасности. А это в свою очередь усилит потребность в военно-политическом инструменте, каковым стремится стать зес.

Пока же зес находится как бы в "активном резерве", позволяющем ему "наращивать мускулы", тренироваться и пробовать себя в небольших полицейских или таможенных операциях. Как долго продлится этот период? ответ будет дан скорее всего после 2002 года.

Отношения с россией.

Для россии важно, что зес развивается и постепенно становится неотъемлемым и все более заметным элементом европейского пейзажа. Пока в той модели нового европейского порядка, к которой тяготеет запад, с преобладанием нато и ес, ему в основном отводится роль шарнирного звена между этими организациями.

Однако у зес есть и собственное будущее, связанное с новым этапом интеграции в евросоюзе и продвижением союза к роли "оборонной составляющей" ес. А это существенно усилит его значение для россии.

Очевидно, что россия не может оставаться в стороне от процесса европейской интеграции, что было подтверждено, в частности, заключением в июне 1994 года соглашения о партнерстве и сотрудничестве россия - ес, вступившего в силу в декабре 1997 года. Строительство большой европы - одно из базисных направлений российской внешней политики - предполагает развитие взаимодействия со всеми европейскими структурами, в том числе с укрепляющимся зес. При этом следует учитывать, что в соответствии с мандатом европейского союза зес ориентируется главным образом на проведение миротворческих акций.

Отсюда уже сейчас необходимо устанавливать связи, продвигать там, где возможно, сотрудничество с союзом. В принципе, установка на это была сформулирована на официальном уровне еще несколько лет назад. В декабре 1994 года в первом (и пока последнем) выступлении министра иностранных дел россии на ассамблее зес было заявлено: "россия рассматривает сотрудничество с зес как перспективное средство укрепления европейского мира". Сам зес, следует это подчеркнуть, долго "раскачивался" на установление контактов. Лишь в марте 1995 года его постоянный совет принял решение об осуществлении диалога с россией (и украиной).

С тех пор состоялось несколько встреч министра иностранных дел россии с руководством союза, стали регулярными контакты в формате: генеральный секретарь зес - председатель постоянного совета - посол россии в брюсселе. От секретариата зес и посольства россии были назначены постоянные "ответственные за контакты".

Со стороны россии был поставлен вопрос о направлении наблюдателей на зесовские учения и возможном ее участии в будущих миротворческих операциях союза. Эти вопросы изучаются в зес и, надо сказать, в достаточно благожелательном духе. В зес создана и специальная рабочая группа по отношениям с россией (и украиной).

В то же время зес до сих пор воздерживался от институционализации диалога. В беседах зесовцы иногда выдвигали тезис, что россия - "евразийская держава", а это, мол, требует выработки к ней иного подхода, чем, например, к украине. Если россия предлагает определить перспективу политических отношений (то есть ради чего и как сотрудничать), то зес предпочитает ограничиваться предложениями об отдельных конкретных мероприятиях по сотрудничеству.

В результате уровень и объем отношений россия - зес существенно отстали от отношений россия - ес и россия - нато (как известно, принципиальное непринятие россией расширения нато сочетается с развитием взаимодействия с этой последней, в частности по линии совместного постоянного совета).

Понятно, однако, что для дальнейшего продвижения навстречу друг другу очень важны первые опыты сотрудничества.

В ноябре 1995 года спутниковый центр зес и гк "росвооружение" заключили контракт о поставках на коммерческих началах российских спутниковых снимков. Значение этого контракта для будущего отношений россия - зес очевидно. При этом следует учитывать конкуренцию со стороны американцев и альтернативу в лице французской спутниковой программы "гелиос".

Однако контракт выполняется, что называется, в замедленном темпе. Выше уже говорилось о затяжке переговоров относительно возможности использования в операциях зес нашей тяжелой транспортной авиации.

За этими частными проблемами стоит более широкая: важность понимания практического сотрудничества с зес.

Владимир николаевич чернега - главный советник управления

внешнеполитического планирования мид россии,

доктор юридических наук.