СТАТЬИ

Ровно 150 лет назад швейцарцы приняли основной закон, название которого озадачивает и ныне: "федеральная конституция швейцарской конфедерации". Но можно ли одновременно быть и собранной в кулак федерацией субъектов, и растопыренной, как пятерня, конфедерацией? соединенные штаты америки, например, жили по договорной, конфедеративной конституции с 1781 по 1789 год, но и этого малого опыта хватило, чтобы раз и навсегда предпочесть федеративный союз штатов. Норвежцы и шведы встретили хх век в объединенном государстве, но уже в 1905 году разошлись опять по домам. Конфедерацией была даже австро-венгерская монархия, рожденная сплетением ветвей династийного древа габсбургов, д но в 1918 году, когда улеглись вихри первой мировой войны, исчезла и она. Однако и в новейшие времена эксперименты не кончились. В 1958 году возникла объединенная арабская республика д конфедерация египта и сирии, продержавшаяся около трех лет. На картах 1982 года можно обнаружить сенегамбию д объединение сенегала с гамбией, образованное опять-таки не волей народов, а договором политических элит. Кажется, это была последняя в истории попытка. И что любопытно: все конфедерации с мононациональным составом населения в дальнейшем приходили к образованию федераций, тогда как искусственные многонациональные союзы (австро-венгрия, норвегия д швеция, сенегамбия, оар) распадались на национальные государства.

Сегодня на свете около двух десятков федераций: сша, канада, швейцария, фрг, австрия, бельгия, россия, югославия, аргентина, бразилия, венесуэла, мексика, индия, пакистан, австралия, малайзия, нигерия, объединенные арабские эмираты и коморские острова. Две из них совершенно особые д в том смысле, что одна претендует еще и на статус конфедерации, а другая, хотя и отчаянно этому сопротивляется, невольно к такому статусу идет. Чуть не каждые два-три года историки и парламентарии швейцарии и россии устраивают научно-практические конференции, где без конца толкуют о том, как бы хорошо россии перенять швейцарский федерализм, только без разрушительной приставки "кон". Берясь за эту статью, я сначала перелистал реферат одной такой конференции, на которой несколько лет назад сиживал и сам.

Так поглядим же внимательно в чужое зеркало и попробуем распознать свое туманное отражение в нем.

Размышления нашего политического обозревателя александра сабова...

Жизнь до нейтралитета.

Первую конституцию швейцарцам подарил наполеон. Более глубокого обморока конфедерация швейцарских кантонов, вдруг сделавшаяся "унитарной, единой и неделимой гельветической республикой", не знала ни за 500 лет до этого, ни даже в следующие 200 лет. В конце концов великий республиканец тступил и разрешил кантонам заключить "акт о медиации". Впервые конфедерация обзавелась общим правительством, в ведении которого оказались лишь внешняя политика и поддержание общественного порядка в стране.

После падения наполеона венский конгресс (1815 год) перекроил границы "христианских народов" по мерке просвещения д теперь это стали "государства-нации". Но перед феноменом швейцарии дипломатический плуг застрял: две религии, четыре языка, тут "германское право", там "романское", уже девятнадцать мини-государств в связке и просятся еще три... Настоящее яблоко раздора в центре европы! тем легче европейская дипломатия согласилась предоставить союзу швейцарских кантонов "вечный нейтралитет", обязывавший его не только с соседями жить мирно, но и в своих стенах больше не разводить огонь. Но еще раз, и это был уже последний раз истории, пороховой дым окутал страну гельвецию. Гражданская война между протестантскими и католическими общинами лишь внешне выглядела религиозным конфликтом, на самом же деле это был конфликт двух типов суверенитета д новейшего и старинного. Протестанты, представлявшие в основном буржуазное сословие, требовали создать федерацию кантонов, католики, по преимуществу сельские традиционалисты, настаивали сохранить в неприкосновенности конфедеративный союз. Этот конфликт и разрешился в 1848 году принятием конституции с компромиссно-лукавым названием.

А в сущности, признав себя федерацией кантонов, швейцария по-прежнему осталась конфедерацией коммун. Ибо для швейцарца государство д это кантон, а швейцария д это конфедерация. Коммун в швейцарии 3029, кантонов д 23, но так как три из них разделены еще и на полукантоны, то всего их 26. Соответственно в конфедерации 23 равноправных государства со своими кантональными конституциями, большинство из которых старше федеральной. Иначе и быть не могло, учитывая, что течение воли здесь всегда шло так д снизу вверх.

...В Юрских горах, на границе с францией, расположен самый молодой кантон швейцарии д юра.

Мэр города делемон, столицы этого кантона, жак стадельманн пригласил меня взглянуть на портрет бонапарта, сохранившийся здесь еще с эпохи "французской конституции". Есть народы, рассуждал мэр по дороге в парадный зал, которые любят жить в больших и сильных империях, а есть д "вот как мы, юрский народец", д которым важна собственная, пусть и малая, величина. Но разве государства из таких малых величин складываются менее счастливые, менее демократические? важно позируя, грозный император слушал речь мэра, а я возьми да спроси:

д но ведь наполеона давно нет... Кто же угнетал ваш "юрский народец"?

мэр зажегся так, словно это сам портрет его спросил:

д вы, сударь, принесли нам не свободу, а просвещенный колониализм! все ваши республики д это, если вглядеться, унитарные централизованные государства с полудемократией для граждан, полусвободой для меньшинств! с вашим наследством трудно бороться, сударь, но победим мы!

жители юрских гор по языку и культуре французы, но лишь половина из них католики д другая половина протестанты. Ну и куда было отнести этот малый "двухристианский" народ, возомнивший себя чуть не нацией? в конце концов венский конгресс отдал его в швейцарскую конфедерацию, в кантон берн д немецкоязычный и протестантский. И следующие полтора века у берна д а он же еще и федеральная столица швейцарии д не переставала болеть голова от сепаратистов-националистов, засевших в юрских горах. В конце концов кантональный парламент не выдержал: берите свой суверенитет!

три ключевых события выделил стадельманн на "стадии развода". Плебисцит принципа (на вопрос "хотите ли вы войти в новый кантон юра?" три района ответили согласием, четыре сказали "нет"). Плебисцит проверки (повторное голосование в четырех районах, сказавших "нет" д и подтвердивших это еще раз). Плебисцит в коммунах-лимитрофах, расположенных на самой линии раздела (восемь попросились в новый кантон, две решили остаться в старом). На все это ушло девять лет. Еще год д на разработку конституции нового кантона. Наконец, вслед за парламентом, конституцию ратифицировал президент. И вот наступил день, когда все швейцарцы пошли к урнам. 82,3 процента населения швейцарии проголосовали за, и с 1 января 1979 года кантон юра обрел государственный суверенитет.

Вся эта история заняла двенадцать лет, но не закончилась еще и ныне. Подросли новые избиратели. Один из четырех районов, когда-то оставшихся в кантоне берн, теперь настойчиво просится в юра. Опять заседает арбитражная комиссия, опять волнуются коммуны-лимитрофы... "Кстати, д сказал мне мэр, д не подумайте, что всегда и все было гладко. Случалось, ходили друг на друга с кулаками и камнями. И даже одна смерть была".

Это очень много д одна жизнь.

Без "культа президента".

Так все же: федерация д или конфедерация?

с одной стороны, "кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной конституцией, и как таковые осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти" (гл. 3). С другой стороны, "любые сепаратные союзы и договоры политического характера между кантонами запрещены, за исключением соглашений по вопросам законодательства, суда и управления" (гл. 7).

Как же свободные кантоны проглотили такое ограничение их суверенитета, как вяжется это со статусом конфедерации д добровольно объединившихся государств? проф. Эрих грюнер (институт исследований швейцарской политики):

д не удивляйтесь: уже отцыдоснователи федеральной конституции 1848 года взвесили все за и против такого дуализма в названии и решили тем не менее его сохранить. Нашей конфедерации более 700 лет: она основана в 1291 году. Но последние 150 лет мы сознаем себя федерацией особого типа, с двумя видами суверенитета: кантональным и конфедеративным...

Д вы хотели сказать: федеративным?

д ну, будь по-вашему, д засмеялся профессор, д для нас это уже дискуссия xix века. Мы, конечно, федерация, но с очень сильной самостоятельностью составных частей и до минимума ограниченной центральной властью.

Вот уж где не может появиться "культ президента" как символа исполнительной власти, так это в швейцарии. Депутаты обеих палат, обладая четырехлетними мандатами, на такой же период времени избирают правительственный кабинет. В нем семь департаментов, стало быть, семь высших федеральных чиновников, но называться им министрами... Нельзя. Министров в швейцарии можно встретить только в кантонах. Кто же эти семеро? они представляют четыре самые крупные "парламентские" партии: два радикала, два демохристианина, два социалиста, один аграрий-центрист. Вот из этих семерых нижняя палата парламента и избирает поочередно президента швейцарии ровно на один год, и нужно очень стараться заслужить переизбрания на второй срок, чтобы каждый из семи однажды оказался во главе стола. Ибо этим, собственно, и исчерпывается вся президентская привилегия: год он сидит во главе стола, за которым все семеро... Равны.

Вот в кантонах, там всенародно избирают не только депутатов местных парламентов (в них, как правило, одна палата), но даже членов правительств. И уж этих-то, конечно, в ранге министров! разделение законодательной и исполнительной властей настолько полное, что заезжий восточный человек может и обеспокоиться: а вдруг это доведет их до столкновения?

"нет, оппозиция не позволит", д покачал седой головой проф. Грюнер. Он быстро набросал на листочке схему властных институтов швейцарии и протянул ее мне со словами: "найдите оппозицию". Я зашел в тупик: где она в этом кроссворде? результаты выборов, конечно, влияют на расклад сил в парламенте, но на партийную композицию правительства, нет: она неизменна уже четвертый десяток лет. Еще в 1937 году профсоюзы и патронат заключили свой первый договор под названием "мирный труд", который с тех пор ежегодно обновляют. Так что и организованной внепарламентской оппозиции на листке проф. Грюнера я не вижу. Или не нахожу?

д да вы не туда смотрите! д повеселел профессор. Д начинайте снизу. Оппозиция д сам народ.

К урнам д четыре раза в году.

Швейцарские конституции различают четыре способа народного участия в решении проблем федерации и кантонов.

Референдум обязательный. Собственно, он потому и обязательный, что касается самих конституций: любая поправка, предпринятая по инициативе сверху, должна пройти через сито всенародного голосования. Это можно сделать даже в течение года после того, как поправка вступила в силу, чтобы выложить на стол самый неотразимый аргумент: как она проявила себя в жизни.

Народная инициатива. 100000 граждан федерации (в кантональном масштабе, естественно, поменьше) могут затребовать внесения новых либо изъятия, изменения существующих конституционных положений. Если парламент или правительство с этим не согласны, они вправе вынести на всенародное голосование параллельный контрпроект. Контрпроекты побеждают чаще, чем первоначальные формулы народных инициатив: все-таки политическая элита искушеннее в трактовках законов и умело снимает радикализм с проектов инициативных групп. Но ведь что важно: контрпроекты рождаются благодаря народным инициативам и в подавляющем большинстве случаев не расходятся с ними, а как бы "подчищают" их.

Результаты обязательных референдумов и народных инициатив вступают в силу только в случае двойного большинства: если большинство мнений в целом по стране совпадает с большинством в 14 (из 26) кантонов и полукантонов.

Референдум факультативный. 50000 граждан (или же правительства восьми кантонов как минимум) могут затребовать всенародный плебисцит в связи с любым важным законом или решением федеральных властей, в том числе когда это касается уже ратифицированных парламентом и действующих 15 лет или более международных договоров. Для легитимизации результатов факультативного референдума достаточно простого большинства. Тут, кстати, и кроется разгадка, почему швейцарцы так упрямо отвергают старания своих федеральных властей о вхождении страны в европейский союз. "Дело не только в том, что нам пришлось бы передать ряд суверенных функций на транснациональный уровень в брюссель, д сказал мне проф. Родольф инхоф, один из самых известных государствоведов швейцарии. Д народ чувствует, что, оказавшись в ес, он поступится своим правом на референдумы и инициативы".

Прямая демократия. В кантоне ури (это один из трех кантонов в самом сердце швейцарии, которые основали первую конфедерацию семь веков назад) принципы прямой демократии взялся мне разъяснить д "на личном примере" д йозеф фургер. Он предстал как бы в трех лицах: фермер, президент крестьянской общины и министр сельского хозяйства кантона.

Фермер на мои вопросы отвечал так:

д в нашем кантоне принято германское право наследования: у земли всегда один наследник, она не дробится на части, как по романскому праву. Сменив отца больше тридцати лет назад, я сразу взял ссуду в банке и выплатил трем своим братьям полагавшуюся им часть наследства. Один из них тут же купил землю в частном секторе и тоже стал фермером. У меня пятеро детей, выбор, кажется, сделан: наследует младший сын.

Президент крестьянской общины на мои вопросы отвечал так:

д в нашу корпорацию входят двое из каждых трех жителей ури. Она коллективный собственник 85 процентов земли в кантоне. Остальные 15 процентов д частный сектор, где землю можно делить между многими наследниками, купить, продать, заложить. Но большинство крестьян решительно против частной собственности на землю: зачем она, если при разумном подходе к делу право пользования землей может быть практически увековечено? вот я приготовил показать вам наш фамильный архив: земля, на которую право пользования сейчас принадлежит мне, а после меня перейдет к младшему сыну, с хiv века переходит от одного фургера к другому!

как министр сельского хозяйства, йозеф фургер работает на "милицейских началах" д по-нашему, на общественных (просто диву даешься, как же мы умеем чужие понятия переиначить!). Так вот, министр на мои вопросы отвечал так:

д в первое воскресенье мая собирается народная ассамблея на площади и прямым голосованием решает все вопросы жизни кантона. В швейцарии пять кантонов, в конституциях которых отдано предпочтение прямому открытому голосованию граждан. Министром меня избрала ассамблея, перед ней я и отчитываюсь каждый год. Всего нас в кантоне шесть министров, и все на милицейских началах.

Д ну хорошо, это правительство, исполнительная власть. Но зачем парламент, раз голосует площадь?

д как зачем? депутаты в парламент тоже избираются прямым голосованием: тайного мы не признаем. И таким же прямым голосованием народная ассамблея принимает окончательные решения по всем законопроектам, над которыми депутаты трудились целый год. Нет, никто никого не подменяет...

Старинный институт прямого голосования, конечно, тает в швейцарии, в больших городах его уже и след простыл. Но не в малых и средних коммунах! традиция решать коммунальные дела коллективно на площади в этой стране так сильна, что в большинстве кантональных конституций встречаешь неправдоподобный термин д "полупрямая демократия". Это попытка слить формы либеральной демократии с народными: полагаю, величайшее изобретение нашей эпохи! странно, однако, что в швейцарии никто не воспринимает это как новшество, а всего лишь как дань старине. Служащим из банков цюриха или женевы смешны их земляки, которые в своих горах все еще не вылезли из средневековья. Но раз в году и банковские служащие обязаны отправляться на воинские или пожарные учения, то есть на милицейских началах д без вознаграждения д выполнять свой гражданский долг.

Референдумы (обязательные и факультативные) учреждены в швейцарии в 1874 году, народные инициативы д в 1891-м, контрпроекты д в 1949-м. Примечательно, что сначала эти формы демократии были введены в федеральную конституцию, а потом уже сделались достоянием и кантональных. За 120 лет народ и кантоны (помните: требуется двойное большинство?) в ходе обязательных референдумов согласились со 118 поправками в федеральную конституцию и примерно столько же отвергли. За это время вступило в силу свыше 1200 федеральных законов, что вызвало факультативные референдумы 81 раз (из них 33 преуспели, 48 были "проиграны"). В каждом кантоне, кроме того, проходят свои референдумы, инициативы, контрпроекты. У вас сложилось впечатление, что швейцарцы только и делают, что голосуют? так вот, они ходят к урнам в среднем четыре раза в году!

в коммуне бокур (тысяча жителей) образовался инициативный комитет за строительство стадиона, но коммунальный совет ответил контрпроектом: нет, школа важней! победил контрпроект. Коммуна наскребла в своем бюджете 300 тысяч франков, а нужно было еще добрых 100. Где их взять? источник "привлеченных средств" поразил меня: чтобы добрать недостававшую бокурянам сумму, пришлось раскошелиться чужим коммунам, которые сами ничего не строят. Д "да что им за радость тратиться на вашу школу?" д "а это и есть солидарность, даже если к ней приходится подталкивать, д парировал мэр коммуны андре ньюбауэр. Д вы что думаете, с нас сначала кантон берн, а теперь кантон юра не драли налоги на строительство общественных объектов в других коммунах, пока мы спали, сами ничего не строили? вот мы и стали умней".

Ну, допустим, конфедерация коммун, связанных строительством этой школы, устроилась довольно случайно. Но на коммунальном уровне таких конфедераций, не ждущих милости от государства, сотни, тысячи: совместная эксплуатация водных источников, совместная переработка вторичного сырья, совместное содержание дорог. Тогда как у соседей по европе "кукушку" уже и в музеях не увидишь, в горах швейцарии не исчезла ни одна узкоколейка и даже строятся новые.

Банки не могли найти для себя лучших гнездовий, чем в этой стране. Первое, что их сюда привлекло, это, конечно, нейтралитет, означавший безопасность для капиталов. Но когда несколько лет назад после бурных дискуссий в федеральном собрании наружу вырвалась инициатива, требовавшая снятия покрова секретности с деятельности банков, большинство швейцарцев проголосовали... Против. Ларчик открывается просто: на банковском счету "среднего швейцарца" примерно 40 тысяч долларов, больше, чем у "среднего американца". Соответственно выше и уровень жизни.

"Нет", "нет", "да", "нет".

Не климат, не недра, не земля тому причиной д это в первую очередь следствие здешней демократии, парадоксально консервативной и современной. Лишь 30 процентов недвижимости, включая и землю, находятся в руках частного сектора, и, представьте, эти последние коллективисты в европе успешно противятся его росту! швейцарцы работают 2300 часов в году, на что мот (международная организация труда, находящаяся, кстати, в женеве) уже не раз указывала швейцарскому правительству. Но что может изменить правительство, если решает народ? только за последние 20 лет швейцарцы дважды провалили инициативу по увеличению продолжительности отпуска, а также инициативу по сокращению рабочей недели до 40 часов, хотя ни то, ни другое не угрожало уровню их доходов. В тот самый год, когда сказали "добро пожаловать" кантону юра, провалили инициативу по снижению возраста для выхода на пенсию. Сказали "нет" полному отделению церкви от государства (значит, все-таки и "нация", и "христианский народ"?). Сто лет упрямились переходу на единый для всех кантонов школьный календарь, пока наконец переломило "да". Полвека заваливали и референдумы, и инициативы, и контрпроекты по уравнению прав мужчин и женщин, а когда в 1971 году это стало нормой федерального права, доводить ее до нескольких особо упрямых кантонов пришлось уже федеральному суду. В феврале 1989-го много шума в мире наделала инициатива "швейцария без армии": за отказ от национальных вооруженных сил проголосовало 35,6 процента швейцарцев. Эта цифра ошеломила генштаб. "Если инициатива математически не прошла, это не значит, что она не прошла и политически, д сказал мне капитан швейцарской армии альбер видмер, которого я встретил в прошлом году в зугдиди в качестве наблюдателя оон в грузино-абхазском конфликте. Д ведь ясно же, что "нет" оружию сказала в основном молодая швейцария, значит, инициатива обязательно вернется".

Сколько ни листал я историю швейцарских референдумов и инициатив, так и не обнаружил ни единого случая за эти сто с лишним лет, когда бы какая-нибудь одна власть запросила у народа мандат на устранение другой или же сам народ просигналил им свои агрессивные намерения. Эта конфедерация, которой пошел восьмой век, соединила не только две религии, два права, четыре языка, но еще и 26 весьма разных народных характеров, прежде чем выковать один национальный характер. Но три кантона еще и ныне предпочитают состоять каждый из двух половинок: это как бы мини-конфедерации, от которых отказаться едва ли не трудней, чем ощутить себя в полной мере "федеральным швейцарцем".

Александр

сабов, политический обозреватель "российской

газеты".