СТАТЬИ

Проект основных положений (концепции) государственной политики развития

местного самоуправления в российской федерации.

Основные положения (концепция) государственной политики развития местного самоуправления в российской федерации закрепляет единую систему представлений о стратегических целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также механизмах ее реализации.

Правовой базой основных положений (концепции) являются конституция российской федерации, европейская хартия местного самоуправления, федеральные законы и указы президента российской федерации, регулирующие вопросы осуществления местного самоуправления в российской федерации.

Основные положения (концепция) обеспечивают преемственность в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов российской федерации, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц при осуществлении долгосрочной программы реформирования организации местной власти на принципах самоуправления.

Основные положения (концепция) находят свое выражение в системе едеральных законов, законов субъектов российской федерации, государственных целевых программ и других государственных нормативных правовых актов в области местного самоуправления.

1. Современное состояние местного самоуправления в россии.

1.1. Положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества.

Конституция российской федерации установила, что единственным источником власти в российской федерации является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В соответствии с действующими конституционными нормами концепция государственного устройства российской федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Власть народа (публичная власть) осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти д федеральном и субъектов российской федерации. Каждый из этих уровней обладает своей собственной исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня публичной власти не вправе.

Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению: оно обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаимодействия жителей этой территории. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия.

Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом служит реализации одного из ключевых прав человека и гражданина д права на достойную жизнь.

Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственного уровня (российской федерации и субъектов российской федерации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого города, иного поселения, района или сельского округа. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление.

В соответствии с конституцией российской федерации местное самоуправление в российской федерации признается и гарантируется самостоятельно в пределах своих полномочий и является одной из форм осуществления народом своей власти. При этом организационная самостоятельность местного самоуправления обеспечивается тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Основа экономической самостоятельности местного самоуправления д признание и защита муниципальной собственности, в том числе собственности на землю и другие природные ресурсы. Данные конституционные положения относятся к основам конституционного строя российской федерации и направлены на обеспечение политико-правовой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти. Принцип самостоятельности местного самоуправления обеспечивают и конституционные положения о праве органов местного самоуправления на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, а также установление местных налогов и сборов.

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Конституцией российской федерации прямо названы важнейшие вопросы естного значения: управление муниципальной собственностью, формирование,

утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Причем перечень вопросов местного значения не является закрытым д его расширение предполагается в федеральном и региональном законодательстве. Конституционной нормой установлена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Конституционной обязанностью органов местного самоуправления, как и органов государственной власти, является создание условий для осуществления права граждан на жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, общедоступность образования.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях

на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Гарантиями местного самоуправления являются права на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных конституцией российской федерации и федеральными законами. Особую роль играет местное самоуправление в процессе формирования

гражданского общества, являясь одновременно и механизмом формирования гражданского общества, и неотъемлемой его частью. Осуществление гражданами конституционных прав на принятие общественно значимых решений позволяет наполнить идею народовластия реальным содержанием.

Местное самоуправление как элемент государственного устройства позволяет оптимизировать использование государственных ресурсов. Органы местного самоуправления способны решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах, с учетом конкретных условий каждого отдельно взятого муниципального образования. Поэтому развитое местное самоуправление позволяет государственной власти, в соответствии с принципом субсидиарности, сконцентрироваться на решении проблем более общего порядка, способствует повышению эффективности государственного управления.

Таким образом, поддержка местного самоуправления со стороны государства должна рассматриваться как составная часть реализации концепции государственного устройства россии, ориентированной на эффективное и согласованное функционирование трех уровней публичной власти в российской федерации д федерального, регионального (субъектов российской федерации) и муниципального д в целях обеспечения прав и свобод граждан российской федерации.

1.2. Ход реформы местного самоуправления.

Конституционные положения о местном самоуправлении явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти, с учетом общих для демократических государств принципов децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, сформулированных в европейской хартии местного самоуправления.

Таким образом, с принятием конституции российской федерации 1993 года была создана необходимая конституционно-правовая основа для формирования и деятельности первичного уровня публичной власти, максимально приближенного к населению и перед ним ответственного, организованного в соответствии с местными условиями и традициями, позволяющего эффективно решать важнейшие вопросы жизнедеятельности населения, обеспечивать реализацию коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания.

В соответствии с конституцией российской федерации нормативно-правовое регулирование местного самоуправления осуществляется в российской федерации актами федерального законодательства, актами законодательства субъектов российской федерации (регионального законодательства) и нормативными правовыми актами муниципальных образований.

В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативно-правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления. В развитие конституционных норм о местном самоуправлении разработан и принят основной федеральный правовой акт, регламентирующий осуществление местного самоуправления в российской федерации д федеральный закон "об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации", а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской федерацией подписана и ратифицирована европейская хартия местного самоуправления.

Значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровнях власти. В вязи с этим в субъектах российской федерации идет широкомасштабный процесс формирования регионального законодательства по вопросам осуществления местного самоуправления.

К настоящему времени более чем в 14 тысячах муниципальных образований проведены муниципальные выборы и местное самоуправление осуществляется в формах, в основном соответствующих требованиям конституции россии и федерального законодательства. Однако в ряде субъектов российской федерации формирование полноценных органов местного самоуправления еще не завершено.

Важным этапом дальнейшего развития реформы стало создание в 1997 году совета по местному самоуправлению в российской федерации д федерального координационного центра при президенте российской федерации, к компетенции которого отнесена разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации.

По инициативе объединений муниципальных образований при содействии совета по местному самоуправлению в 1998 году учрежден конгресс муниципальных образований российской федерации д общероссийская организация, защищающая права и представляющая интересы муниципалитетов во взаимодействии с государственной властью, а также зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.

1.3. Общие проблемы, связанные со становлением местного самоуправления.

В процессе становления в российской федерации местного самоуправления выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие:

внутренняя несогласованность и несистемностъ законодательства российской федерации о местном самоуправлении, вызванная тем, что ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу действующей конституции российской федерации, содержит положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления; в то же время нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативных правовых актов.

Неполнота и неоднозначность законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормами конституции российской федерации и принятых к настоящему времени нормативных правовых актов не исчерпывается необходимое правовое обеспечение организации и деятельности местного самоуправления. Серьезные трудности в практической деятельности муниципалитетов вызывает неоднозначность в понимании отдельных норм российского муниципального права.

Несоблюдение законодательства о местном самоуправлении, в том числе:

невыполнение норм муниципального права органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами;

принятие актов регионального законодательства, противоречащих федеральному законодательству, принятие нормативных актов органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта российской федерации;

бездействие органов государственной власти субъектов российской федерации и органов местного самоуправления, отказ от нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Отсутствие четкого правого разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и региональными) и органами местного самоуправления, что препятствует эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности муниципалитетов, в том числе вопроса реализации конституционной нормы о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Проблема обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, включающая в себя большой комплекс вопросов, которые должны быть решены как на государственном, так и на муниципальном уровнях власти.

Нехватка квалифицированных муниципальных кадров, вызванная тем, что система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.

Несовершенство системы судебной защиты местного самоуправления, в том числе д отсутствие права обращения органов местного самоуправления в конституционный суд российской федерации по вопросам собственной компетенции и защиты прав граждан, а также неурегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений и недостаточная работа по повышению квалификации судей в сфере муниципального права.

Деятельность государства по решению указанных проблем должна осуществляться в рамках целостной государственной политики развития местного самоуправления в российской федерации, направленной на создание условий реализации конституционных полномочий местного самоуправления, социально-экономическое развитие муниципальных образований, формирование институтов гражданского общества.

2. Цель, основные направления

и задачи государственной политики развития местного самоуправления.

Целью государственной политики развития местного самоуправления является обеспечение формирования и эффективной деятельности института местного самоуправления как необходимого условия становления экономически развитого демократического государства.

Для достижения указанной цели политика государства должна быть направлена:

на реализацию конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

на формирование условий для эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;

на обеспечение государственных гарантий самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Перечень задач, которые предстоит решить в рамках каждого из названных направлений государственной политики приведен ниже.

2.1. Обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления:

а) создание условий для реализации конституционных прав граждан:

избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (выборными должностными лицами местного самоуправления);

осуществлять местное самоуправление через выборные и иные органы местного самоуправления;

участвовать в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления;

б) правовое определение порядка учета мнения населения при изменении границ соответствующих муниципальных образований;

в) создание эффективной системы взаимодействия муниципальной власти с населением:

вовлечение населения в принятие управленческих решений,

формирование механизмов контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения,

формирование механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

2.2. Обеспечение реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления:

а) создание условий для реализации права органов местного самоуправления на решение вопросов местного значения, в том числе:

на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, в том числе закрепление права муниципальной собственности на землю;

на установление местных налогов и сборов;

на формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов;

на осуществление охраны общественного порядка;

б) создание условий для участия органов местного самоуправления, наряду с органами государственной власти, в обеспечении прав граждан:

на жилище;

на охрану здоровья и оказание медицинской помощи;

на обеспечение общедоступного образования в муниципальных образовательных учреждениях;

в) завершение формирования финансово-экономической базы местного самоуправления, совершенствование системы бюджетного регулирования;

г) разграничение полномочий между:

федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов российской федерации по вопросам регулирования местного самоуправления;

органами государственной власти и органами местного самоуправления;

органами местного самоуправления в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

д) создание условий для беспрепятственного взаимодействия муниципалитетов, в том числе на региональном, федеральном и международном уровнях;

е) научно-методическая и организационно-методическая поддержка деятельности органов местного самоуправления;

ж) создание эффективной государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров;

з) информационная поддержка местного самоуправления.

2.3. Обеспечение государственных гарантий самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий:

а) защита прав местного самоуправления, установленных конституцией российской федерации и федеральными законами;

б) защита муниципальной собственности;

в) обеспечение административной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти;

г) обеспечение выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, отдельными гражданами законодательства о местном самоуправлении и нормативных актов органов местного самоуправления;

д) обеспечение права местного самоуправления на судебную защиту;

е) обеспечение конституционного права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

ж) обеспечение передачи материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, в случае их делегирования в законодательном порядке органам местного самоуправления;

з) формирование комплексной отрасли муниципального права, выработка стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления;

и) формирование механизмов эффективного контроля со стороны государства за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

к) проведение фундаментальных научных исследований в области теории местного самоуправления.

3. Механизмы реализации государственной политики развития местного самоуправления.

Государство в лице федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов российской федерации располагает рядом механизмов, позволяющих осуществлять государственную политику развития местного самоуправления. К таким механизмам относятся:

правовое регулирование, создающее юридические гарантии организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

административное обеспечение, выражающееся в наделении соответствующей компетенцией и обеспечении деятельности системы государственных органов и учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, в том числе в целях государственного надзора за законностью деятельности местного самоуправления и реализацией переданных в законодательном порядке отдельных государственных полномочий;

бюджетное регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия оптимизации налоговой базы муниципальных образований;

передача в муниципальную собственность объектов, находящихся в государственной собственности, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления;

методическая поддержка местного самоуправления, включающая консультирование муниципальных органов, организацию и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления и др.;

Подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для органов местного самоуправления, в том числе повышение деловой квалификации выборных лиц местного самоуправления; подготовка кандидатов и участников организации избирательного процесса и других процедур прямого волеизъявления населения;

информационная поддержка местного самоуправления, в том числе популяризация идей, принципов и задач местного самоуправления среди населения, информирование о ходе и проблемах реформы, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Наиболее действенным механизмом реализации государственной политики развития местного самоуправления в российской федерации на долгосрочную перспективу должна стать федеральная программа поддержки развития муниципальных образований и создания условий реализации конституционных полномочий местного самоуправления, в которой предполагается комплексное использование названных механизмов.

4. Принципы государственной политики развития местного самоуправления.

Государственная политика развития местного самоуправления реализуется на основе соблюдения следующих принципов:

единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;

комплексный подход при реализации государственной политики;

сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов российской федерации и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;

преемственность государственной политики на разных этапах реформы местного самоуправления;

системная поддержка местного самоуправления со стороны государства;

невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

контроль за реализацией государственными органами и должностными лицами государственной политики развития местного самоуправления.

***.

ПРоцесс реализации государственной политики развития местного самоуправления в российской федерации характеризуется как комплексностью, так и определенной этапностью решения поставленных задач, необходимостью определения приоритетных направлений государственной политики на соответствующем этапе ее реализации.

Успешная реализация государственной политики развития местного самоуправления в российской федерации должна привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, эффективное функционирование которой позволит обеспечить:

улучшение условий жизнедеятельности населения в каждом муниципальном образовании;

повышение политической стабильности в государстве;

обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими властными органами и общественного контроля за эффективностью их деятельности.