СТАТЬИ

По какому пути идти россии?

истекли четыре с лишним года со времени принятия федерального закона "об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации". За этот период накоплен определенный опыт становления муниципальных образований в субъектах россии. Идет процесс формирования законодательства по этим вопросам как на федеральном, так и региональном уровнях. Большая часть российских субъектов провела выборы представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Вместе с тем все отчетливее стали и явные недостатки федеральной правовой базы.

Сегодня многие ее положения подвергаются критике, в том числе и в прессе. Однако все чаще предметом дискуссий в последнее время становится проблема правильности выбора законодателем модели местного самоуправления, ее соответствия условиям россии.

Нельзя не согласиться с выдающимся российским писателем и общественным деятелем а.Солженицыным, который в своей работе "как обустроить россию: посильные соображения" еще несколько лет назад высказал идею того, что именно местное самоуправление в посткоммунистической россии может стать тем основным звеном, которое позволит вытащить всю цепь необходимых преобразований в стране, придать определенную динамику развитию мест и активизирует творческие силы народа. В то же время практика муниципального строительства последних лет в нашей стране выявила в ряде случаев чрезмерное преувеличение самостоятельности и автономности местного самоуправления, известные перегибы на местах, когда только что оперившиеся органы местного самоуправления пытаются воздвигнуть высокие барьеры между муниципальной и государственной властью.

Очевидно, что россии нужна такая модель местного самоуправления, которая позволяла бы обеспечивать необходимое единство государственной власти и самостоятельности мест в решении вопросов локального характера. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в российской федерации, утвержденные указом президента рф в октябре прошлого года определили, что "для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (российской федерации и субъектов российской федерации) и интересов местных, т.Е. Общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования".

С точки зрения теоретической это, видимо, должна быть такая система управления, которая сочетала бы представительство государственной власти на местах (специально назначенное должностное лицо, как во франции или особый орган-государственная администрация, как на украине) и выборный орган местного самоуправления со своим аппаратом.

В мире наработан достаточно богатый опыт местного самоуправления, успешно развиваются различные его типы, однако они базируются в основном, на двух преобладающих теориях: общественной и государственной. В самых общих чертах первая исходит из того, что параллельно существуют два основных вида публичной власти: государственной местного самоуправления. Органы местного самоуправления выступают как общественные (негосударственные) органы власти, образуемые местным населением для решений вопросов, не относящихся к ведению государства. Государственная власть, осуществляемая главой государства, парламентом, правительством либо их представителями на местах, отвечает только за решение государственных дел, в том числе и на местном уровне.

Современное российское местное самоуправление тяготеет к этой теории, поскольку по нашему законодательству местное самоуправление определяется как самостоятельная и под свою ответственность' деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Сто гласит европейская хартия?

в то же время, в преобладающем числе государств взята на вооружение государственная теория местного самоуправления, согласно которой, органы местного самоуправления признаются особой разновидностью государственных органов, реализующих функции государства на местном уровне, отсюда совсем иное определение местного самоуправления в зарубежных государствах:

"под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" (статья 3 европейской хартии о местном самоуправлении). То есть не предусматривается отделение самоуправления от системы государственной власти, скорее наоборот, самоуправление является неотъемлемой составной частью этой системы с определенной долей автономии по выполнению передаваемых вышестоящими уровнями власти полномочий.

Более того, статья 8 хартии устанавливает, что за органами местного самоуправления может быть установлен любой административный контроль вышестоящими органами власти (следовательно, вполне допустимо построение вертикали органов государственной власти), причем не только с целью обеспечения законности и конституционных принципов, но и контроля за целесообразностью задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Хартия однозначно говорит о том, что право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями (представительными органами), состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными структурами. То есть и на этом местном уровне признается принцип разделения властей, а не их соединение в одном, хотя и выборном лице, как в российской законодательстве.

Представляется, что сегодняшнему состоянию, а в ряде случаев -противостоянию местного самоуправления государственной власти в россии, мы во многом обязаны статье 12 конституции российской федерации, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Насколько оправданной была подобная конституционная норма? по нашему мнению, не имелось достаточных правовых оснований при принятии конституции в 1993 году включить в нее существующую редакцию статьи 12, поскольку к тому времени около 8 лет действовал общепризнанный международный правовой акт - европейская хартия о местном самоуправлении, которая, как уже упоминалась, подобных требований не содержит.

Что доказывает анализ муниуипальной практики?

анализ современной муниципальной россии не только с большой долей убедительности доказывает ошибочность названной конституционной нормы, но и настоятельно потребность в ее изменении. Это не субъективное мнение, а объективная необходимость, поскольку в августе 1998 года российская федерация ратифицировала европейскую хартию о местном самоуправлении и взяла на себя обязательства соблюдать ее. По мнению заведующего кафедрой конституционного права юридического факультета мгу им. М.В.Ломоносова, доктора юридических наук с.Авакьяна, указанное положение статьи 12 конституции рф породило разрыв единой власти, ведь, по сути, и государственная власть, и местное самоуправление - форма единой власти народа российской федерации, (статья 3 конституции российской федерации) и вряд ли можно найти особенности, характерные для осуществления только государственной власти и только местного самоуправления.

Следует заметить, что во многих государствах, где традиции самоуправления имеют вековую историю (франция, швейцария, германия), нет столь жесткого отчуждения местного самоуправления от государственной системы управления. Полная и исключительная автономия органов местного самоуправления распространяется только на те предметы ведения, которыми они наделены по закону. При этом не производится градация на так называемые "вопросы местного значения" и "отдельные государственные полномочия".

Если внимательно проанализировать "вопросы местного значения", перечень которых дан в федеральном законе о местном самоуправлении, то их деление на чисто "местные" и "государственные" будет весьма условным. Комплексное социально-экономическое развитие территорий, образование, социальное обеспечение, энерго-, газо-, тепло-, водоснабжение, охрана общественного порядка, охрана окружающей среды и т.Д. - Это традиционно государственные функции. Сиюминутно или за короткий промежуток времени создать собственную муниципальную инфраструктуру, обзавестись муниципальной собственностью даже за счет передачи государственной, да еще при преобладающей дотационности самоуправляющихся территорий, невозможно. Тем более, что названные общественные отношения по-прежнему входят и в сферу государственных полномочий. Добавление к ним слова "муниципальный" кардинально не изменило их природу и не означает, что государство должно полностью снять с себя ответственность за их выполнение местной властью, как это происходит сейчас. Чем отличаются, например, "организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия" как вопросы местного значения от соответствующих задач государственной власти? только масштабами, возможностями их реализации.

Населению в конечном итоге безразлично, как будет называться местная власть и каков характер ее взаимоотношений с другими властными уровнями, главное, чтоб она справлялась с основными функциями по комплексному обслуживанию конкретной территории, и каждый человек получал тот минимум социально-бытовых услуг, который ему необходим.

И если европейская хартия не исключает административного контроля государства за осуществлением органами самоуправления и "своих", и переданных государственных полномочий, то российское законодательство предполагает государственный контроль только за выполнением последних.

Именно неоправданная "отстраненность" государства от местных дел ссылкой на самостоятельность самоуправления, бесконтрольность деятельности избранных глав местных администраций, новый передел собственности, обусловленной "введением" местного самоуправления сверху, приводят к хищениям и множеству финансовых злоупотреблений в муниципальной сфере, о чем свидетельствуют как официальная криминальная статистика, так и многочисленные публикации в прессе. Как справедливо полагает и.

Мачульская: "не случайно в мэры подались личности с криминальным прошлым или настоящим, неудачливые или, наоборот, очень преуспевающие предприниматели, чтобы поправить или еще более стабилизировать за счет муниципальной казны свои дела, откровенные авантюристы или люди пусть и бескорыстные, но далекие от самой идеи самоуправления. Все это не может не дискредитировать в глазах населения самоуправление как уровень власти".

Таким образом, "новшества" в области муниципального строительства (имеется в виду исключение местного самоуправления из системы государственной власти), преподносимые как шаг вперед по пути развития демократии, не отражают в действительности принципов местного самоуправления. Более того, сегодня мы может с сожалением констатировать, что в россии оказалась разрушенной объективно столь необходимая вертикаль управления от центра к местам.

Вертикаль управления: от центра периферии.

С этих позиций становятся понятными и ооъяснимыми неоднозначные, а порой и противоречивые процессы, происходящие в субъектах российской федерации.

Так, в соседней чувашской республике местное самоуправление осуществляется только на одном уровне района и города, все что находится ниже - отнесено к территориальному общественному самоуправлению. Однако лишение права на местное самоуправление сельского населения вряд ли оправдано, поскольку российская конституция относит сельские поселения к субъектам осуществление местного самоуправления.

В то же время, имеются примеры и другого образца. В башкортостане, татарстане крупные города и районы самоуправляющимися единицами не являются. Здесь действуют органы государственной власти. Местное самоуправление организуется и существует в малых городах, поселках, селах, районах города. Причем эта позиция нашла свое подкрепление в постановлении конституционного суда рф "о проверке конституционности закона удмуртской республики от 17 апреля 1996 года "о системе органов государственной власти в удмуртской республике". Смысл принятого в удмуртии закона сводится к упразднению органов местного самоуправления в крупных городах и районах до окончания сроков полномочий и создание на этом уровне органов государственной власти. Совершенно справедливым и правомерным явилось решение конституционного суда в части восстановления полномочий упраздненных городских и районных органов местного самоуправления до окончания их законного срока.

Вместе с тем, постановление конституционного суда в принципе позволило субъекту российской федерации создавать органы государственной власти на городском, районном уровне, напрямую связывая возможность создания местного самоуправления с теми образованиями, которые не являются административно-территориальными единицами удмуртской республики. Согласно ее конституции (государства в составе российской федерации) ее государственная территория состоит из 25 районов и 5 городов. Поскольку города районного значения, поселки, села, городские районы государственными административными единицами не являются, то там, исходя из смысла постановления конституционного суда, возможно образование местного самоуправления.

Конечно, в российской правовой системе судебные прецеденты не являются источниками права, однако даже крупный ученый в области местного самоуправления доктор юридических наук в.Васильев, подвергший резкой критике названное постановление конституционного суда, вынужден заметить, что "высокая судебная инстанция указала правовой путь" субъектам российской федерации в укреплении государственной власти на местах.

Многие регионы россии озабочены проблемой упорядочения отношений местного самоуправления с органами государственной власти, справедливо поднимая вопрос о праве последних координировать деятельность местного самоуправления. Государственная власть должна выполнять функцию контроля в отношении законности деятельности местного самоуправления и использования средств, переданных ему из государственного бюджета. Но при этом не должны подрываться самостоятельность местного самоуправления и допускаться вмешательство государства в его дела, дабы не выхолостить главный смысл местного самоуправления -приближенное к гражданину управление, право граждан участвовать в этом управлении, тем самым достижение принципов демократии и децентрализации власти, провозглашенных европейской хартией о местном самоуправлении.

Как сохранить этот баланс, по какому пути продолжать движение местного самоуправления, имеются ли достойные подражания примеры в муниципальном строительстве?

можно привести немало положительных примеров зарубежной практики, примеров того, как в странах с давними укоренившимися муниципальными традициями, так и наших соседей из ближнего зарубежья (украина). Но, предвидя возможные замечания, что механическая пересадка зарубежного опыта на российскую почву вряд ли принесет позитивные результаты, ограничимся отечественными образцами.

Тюменская модель.

В этой связи, не может не привлечь внимание интервью с губернатором тюменской области л.Ю.Рокецким в одном из последних номеров журнала "российская федерация сегодня". Он полагает, что возглавляемый им регион избежал многих неурядиц, характерных для других субъектов рф, так как отказался муниципализировать районное звено. Власть здесь государственная.

Местное самоуправление сохраняется на уровне сел, городов, поселков, сельсоветов. По мнению губернатора, многоуровневая система местного самоуправления обостряет ситуацию в регионах, приводит к дележке полномочий, бюджета, собственности.

Районная власть в тюменской области является продолжением областной, соответственно она по поручению губернатора осуществляет государственные полномочия на территории района, организует исполнение законов, других нормативных актов, создает условия для развития местного самоуправления.

Вполне логичным видится и отсутствие на этом уровне представительного органа, поскольку характерными признаками местного самоуправления являются собственный устав, местных бюджет и наличие выборного представительного органа. Поэтому в районных образованиях области функционирует только исполнительная власть, возглавляемая главой районной администрации, назначаемым губернатором. Не смущает губернатора, что в области около 300 муниципальных бюджетов (по числу сельсоветов), составляющих почти половину областного бюджета, но благодаря тому, что расходование средств на местах контролируется самими жителями, как раз эта часть бюджета области является наиболее прозрачной. Надо особо отметить, что область не бросила на произвол судьбы слабые в экономическом плане сельсоветы. Посредством бюджетного регулирования разным муниципальным образованиям устанавливаются разные нормативы отчислений от регулирующих налогов, иногда даже превышаются ставки, предусмотренные федеральным законом "о финансовых основах местного самоуправления". Укреплению финансово экономической самостоятельности способствует и то, что область передала сельским администрациям право по своему усмотрению распределять дотации на сельскохозяйственную продукцию, лимиты на горюче-смазочные материалы и т.П., То есть у местной власти появились реальные рычаги управления на своей территории. Не случайно, что выросла собираемость налогов, некоторыми муниципальными образованиями план по доходам выполнен на 300, 400 и более процентов.

Конечно, увеличилась и ответственность глав местных администраций, не спрятаться за спину района как прежде, однако, кому много дано, с того и спроса больше.

Нисколько не идеализируя тюменскую модель местного самоуправления, (наверное, она не свободна от недостатков), хочется заметить, что сегодняшнее удручающее состояние муниципальных территорий, особенно на средних и низовых уровнях, далеко от любой цивилизованной модели местного самоуправления. Безусловно, в этом есть и вина государства, которое эти хрупкие кораблики пустило в свободное плаванье, оставив практически без помощи. Но "автономное плавание", как видится, не оправдывает себя во многих случаях.

Поэтому закономерно, что в уже упоминавшихся основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в российской федерации названо в качестве одного из механизмов осуществления этой политики "формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного , самоуправления". Нельзя не согласиться с с.Хвакьяном, что "задачи у местного самоуправления есть часть задач государства, местное самоуправление выполняет часть функций государственного управления", и слабое местное самоуправление ослабляет государство в целом. Вывод один: задача укрепления государственной власти не может быть решена без укрепления местного самоуправления, но не на базе его дальнейшего обособления, а на основе повышения разумной централизации, укрепления государственных начал управлении на местах.

Т.Михеева, кандидат юридических наук.